5、河口瑶族自治县河口镇土地利用总体规划（2015～2020年）说明

　　　河口镇人民政府

　　  二〇一七年十月

　　目 录

　　一、规划编制过程 1 

　　（一）规划编制背景 1 

　　（二）规划编制过程 2 

　　（三）规划成果 3 

　　二、关于规划基础数据 3 

　　（一）土地利用现状数据 3 

　　（二）土地利用变化趋势分析数据 9 

　　（三）社会经济发展数据 9 

　　三、关于规划主要内容的说明 9 

　　（一）土地利用目标 9 

　　（二）土地利用结构和布局调整 10 

　　（三）耕地和基本农田保护 12 

　　（四）建设用地调控 13 

　　（五）土地生态建设与环境保护 13 

　　（六）土地用途分区管制 14 

　　（七）村土地利用控制 15 

　　四、规划实施保障措施 16 

　　五、规划的协调论证和公众参与情况 16 

　　（一）与相关规划的衔接协调 16 

　　（二）公众参与 17 

一、规划编制过程

（一）规划编制背景

　　2014年6月，国土资源部下发《国土资源部办公厅关于印发＜土地利用总体规划调整完善工作方案＞的通知》（国土资厅函〔2014〕1237号），要求在土地利用总体规划中期评估和资源环境承载力评价的基础上，做好土地利用总体规划调整完善工作。为了落实国土资源部关于土地利用总体规划调整完善工作相关要求，快速、高效、有序开展土地利用总体规划调整完善工作，维护规划的严肃性和可操作性。2015年3月，云南省国土资源厅下发了《云南省土地利用总体规划调整完善工作方案》（云国土资〔2015〕22号），对全省土地利用总体规划调整完善工作做出了安排部署。

　　2015年4月，河口瑶族自治县人民政府成立河口瑶族自治县土地利用总体规划调整完善工作领导小组，启动了河口瑶族自治县土地利用总体规划中期评估和资源环境承载力评价研究工作，并编制了《河口瑶族自治县土地利用总体规划（2010-2020年）中期评估报告》和《河口瑶族自治县资源环境承载力评价》。中期评估和资源环境承载力评价成果于2016年4月通过云南省国土资源厅组织的审查并完成备案。

　　2016年11月，云南省国土资源厅下发《云南省市县乡级土地利用总体规划调整完善技术指南》并召开了云南省土地利用总体规划调整完善和全域永久基本农田划定视频培训会，解读调整完善思路、政策、工作和技术要求，对调整完善工作进行了周密部署。

　　根据国土资源部、云南省国土资源厅和红河哈尼族彝族自治州国土资源局的安排和要求，结合河口瑶族自治县经济社会发展的新形势，在编制完成河口瑶族自治县土地利用总体规划中期评估报告和资源环境承载力评价研究的基础上，依据《云南省市县乡级土地利用总体规划调整完善技术指南》、《红河哈尼族彝族自治州土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》、《河口瑶族自治县土地利用总体规划（2010-2020年）》，编制《河口瑶族自治县土地利用总体规划（2010-2020年）调整方案》，建立了河口瑶族自治县土地利用总体规划（2015-2020年）乡级数据库。河口镇人民政府以《河口瑶族自治县土地利用总体规划（2010-2020年）调整方案》确定的河口镇土地利用规划指标为控制，以河口瑶族自治县土地利用总体规划（2015-2020年）乡级数据库为依据，编制《河口瑶族自治县河口镇土地利用总体规划（2015-2020年）》。

（二）规划编制过程

1.准备工作阶段

　　成立领导小组，组建规划办公室，制订工作方案和工作计划，宣传动员，组织规划编制专业人员及开展业务培训等。

2.调查研究阶段

　　在搜集和调查有关文件、资料的基础上，进行土地利用现状分析、土地适宜性评价、城镇化水平分析、土地供需预测、耕地及基本农田保护研究等专项研究，以及土地利用问题、规划目标与战略确定。

3.编制规划方案阶段

　　在调查研究的基础上，拟定用地指标，编制供选方案，确定用地分区和主要用地项目的布局，编写土地利用总体规划报告。

4.成果审议阶段

　　土地利用总体规划领导小组组织专家评审，并下达审查意见。再根据专家审查意见修改规划，逐级上报审查。

（三）规划成果

　　1.《河口瑶族自治县河口镇土地利用总体规划（2015-2020年）》

　　2.《河口瑶族自治县河口镇土地利用总体规划（2015-2020年）说明》

　　3. 河口瑶族自治县河口镇土地利用现状图（2014年）

　　4. 河口瑶族自治县河口镇土地利用总体规划图（2015-2020年）；

　　5. 河口瑶族自治县河口镇建设用地管制和基本农田保护图（2015-2020年）

二、关于规划基础数据

（一）土地利用现状数据

　　根据国土资源部办公厅《关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发﹝2009﹞51号）文件的要求，“县、乡级土地利用总体规划修编，可以采用二次调查数据，经校核转换后作为规划基数。转换后无较大差异的，可直接应用；有较大差异的，以耕地保有量和基本农田保护面积不减少、建设用地规模不增加为原则，首先立足于本行政辖区解决，确有困难的，可在上一级行政辖区统筹处理，但各省（区、市）规划目标不变”。据此确定河口镇规划基期各类用地面积采用全国第二次土地调查转换校核后的经各级有关部门确认的数据。分类方法采用土地规划分类。

1.规划基数的定义

　　规划基础数据是土地利用总体规划编制中，根据规划基数分类对土地利用现状数据进行转换，经有关程序审查确认的基期年各类用地基础数据（以下简称“规划基数”）。根据《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号），州、县、乡级土地利用总体规划编制中，应在土地现状分类的基础上，根据规划管理需要，进行土地规划分类与基数转换，形成规划基础数据。

　　规划基数分类体系采用三级分类。其中，一级类3个，为农用地、建设用地、其他土地；二级类10个，为耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地，城乡建设用地、交通水利用地、其他建设用地，水域、自然保留地；三级类25个。

2.规划基数的转换

　　（1）规划基数转换原则

　　用途管制原则：规划基数转换，应遵循并符合土地用途管制要求，有利于落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。

　　依法核定原则：规划基数转换，应依法合规、严格核定，通过对土地利用现状数据的合法性审查认定，确保规划基数客观准确，维护规划编制工作的严肃性和科学性。

　　衔接可行原则：规划基数转换，要充分利用土地利用变更调查、二调、“四查清、四对照”等调查研究成果，与土地现状分类有效衔接，满足规划实施和管理的需要，有利于规划目标任务的具体落实。

　　综合平衡原则：规划基数转换，应遵循行政辖区内土地总面积不改变的原则，转换前后的土地总面积应保持一致。（农用地、建设用地、其他土地面积也保持不变）

　　（2）规划基数转换方法

　　原则上，规划基数转换参照分类释义和转换对应关系直接转换。即：农用地转换中，耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地，在根据实际需要进行归并或细分的基础上，分别纳入规划基数分类中的相应地类；建设用地转换中，建制镇、农村居民点、采矿用地、交通、水利等建设用地，在根据实际需求进行细分的基础上，分别纳入规划基数分类中的相应地类。其中，城乡建设用地中，应对土地利用现状数据从空间上作解译判断，将独立于城镇、农村居民点外的建设用地按照独立建设用地的含义进行区分；水域、滩涂沼泽、自然保留地可参照地类释义和转换对应关系，分别纳入规划基数分类中的相应地类。

3.规划基数转换方案的确定

　　根据《云南省国土资源厅关于印发云南省土地利用总体规划修编中各类用地布局成果图件及电子数据编制要求的通知》（云国土资〔2009〕163号）和《云南省国土资源厅关于做好土地利用总体规划修编中各类用地布局成果资料审查的通知》，河口镇确定采用二调数校核后的数据作为基础数据，即采用全国第二次土地调查数据（以下简称“二调数据”）和图件，将二调的现状分类转化为规划基数分类。规划基数分类与二调分类转换关系见图。

（二）土地利用变化趋势分析数据

　　为确保对土地利用变化趋势的准确分析、判断与预测，要求采用的分析数据必须保持较强的连贯性，以反映现实变化的增减量。为此，在进行土地利用变化趋势分析时，主要采用河口镇历年土地利用现状变更调查数据、“四查清、四对照”数据和综合统计数据。

（三）社会经济发展数据

　　本规划中的有关社会经济发展基础数据均采用河口镇统计正式公布的数据。其中基期数据采用2014年数据，分析时数据选用2014年统计数据。

三、关于规划主要内容的说明

（一）土地利用目标

1.耕地与基本农田规划目标确定的依据与过程

　　河口镇耕地与基本农田规划指标在县级规划下达任务的基础上，充分考虑本地实际情况，与当地政府各部门充分协调论证，与相关规划广泛衔接最终得出的，规划指标确实符合河口镇的现状和未来发展的需要，因此本轮规划的耕地与基本农田规划指标具有确实可执行性。

　　本轮规划，河口镇2014年基期耕地为792.66公顷。规划期内，各项规划建设项目实际占用耕地面积控制在81.32 公顷，生态退耕63.57公顷，规划期内河口镇耕地面积减少144.85公顷。

　　综合上述情况，规划末期河口镇耕地面积减少144.85公顷，全镇耕地面积为647.81公顷，上级下达指标为462.00公顷，完成县级规划下达任务。

　　基本农田规划目标采用永久基本农田划定结果，为249.59 公顷。

　　耕地与基本农田优化布局还要充分考虑河口镇经济快速发展对土地需求加剧的实际情况，布局时在保证基本农田数量和质量的前提下避开城区扩展边界、重点项目建设安排，为未来河口镇经济发展、城市扩展预留出空间。

2.建设用地规划目标确定的依据与过程

　　建设用地规划目标的确定采取纵向衔接、横向协调、指标控制、项目支撑、严格筛选的方法。具体过程如下：

　　本轮河口镇土地利用总体规划严格依照《河口县土地利用总体规划（2015-2020）》下达给河口镇的各项指标和要求，尤其是重点考虑、优先保证河口县县级规划在河口镇的各种项目。

　　立足河口镇发展的实际需求，实地走访、充分听取河口镇政府、各部门的意见和建议，将河口镇近期与远期发展的各种用地需求进行统筹考虑，与“十二五”规划、城市发展战略、农牧业发展规划，生态功能区划、交通发展规划、矿产资源规划相协调，在县级下达的规划控制指标范围内，对各类用地项目进行优先排序、严格筛选，保证将有限的用地指标完全落实在河口镇发展最需要的地方。

　　规划期内河口镇共新增建设用地1258.98 公顷，没有突破上级下达新增建设用地指标，完成了县级规划的任务。2020年建设用地总规模在2014年的基础上，通过调整，最终确定为2535.25 公顷，2020年城乡建设用地规模在2014年的基础上，通过调整，最终确定为1774.87 公顷，刚好达到县级规划下达指标。

（二）土地利用结构和布局调整

1.调整方法

　　土地利用结构与布局调整采用综合平衡法。即在土地供需分析的基础上，根据规划编制原则、目标和有关的产业政策用地政策，对各部门、各单位提出的用地计划进行统筹安排，协调各类用地矛盾，提出各类用地的规模指标，调整各类用地的用地量和布局。

　　运用综合平衡法进行土地利用结构与布局调整的具体步骤是：

　　（1）核定各行业用地需求量

　　土地利用总体规划编制人员对城镇村、独立建设用地、交通、水利等部门提交的需求量或部门用地计划从数量和布局上进行审核，对其中存在的问题经协商解决后予以核定。

　　（2）用地数量的综合平衡

　　以经核定的各类用地供给量与需求量作为用地数量综合平衡的依据，以土地有效供给量和规划目标为基础，按照产业政策确定的安排顺序进行综合平衡。

　　（3）用地布局的综合平衡

　　在用地数量平衡的基础上，再审查各部门要求的用地位置、范围是否存在矛盾；如果存在矛盾，则根据规划目标的控制对布局作出调整。

　　（4）再次平衡与落实

　　各类用地需求在用地数量和布局平衡中未能落实的，会同相关部门研究提出新的用地调整方案，再次进行用地数量与布局调整的平衡。

　　（5）编制用地指标平衡表

　　编制规划区域用地指标平衡表。

2.调整次序

　　土地利用结构与布局调整一般按照以下次序进行：

　　（1）优先安排农用地；（2）农用地内部优先安排耕地、林地；（3）非农建设用地内部优先安排交通、水利等建设项目用地，其他建设用地按经济社会发展战略及产业政策安排；（4）各类用地以内涵挖潜为主，集约利用，提高土地产出率；（5）林、渔业用地确需扩大的，应充分利用荒山、荒坡、荒水、荒滩地；（6）建设用地确需扩大的，应尽量占用劣地，特别应控制占用耕地及林地。

3.调整结果

　　根据以上调整方法及调整次序，得出河口镇规划中的土地利用结构和布局安排。河口镇土地利用结构调整情况见规划文本中附表1所示，土地利用布局调整情况见河口瑶族自治县河口镇土地利用总体规划图。

（三）耕地和基本农田保护

　　1.严格保护耕地，从控制耕地流失和加大补充耕地力度两方面强化耕地保护，确保耕地保有量不低于上级规划下达指标。2020年全镇规划耕地面积647.81公顷。

　　2.按照上级下达的基本农田保护指标，河口镇规划基本农田249.59公顷。根据全镇经济社会发展对耕地的需求和耕地资源质量状况，按照“保优不保劣”的原则分配各村基本农田保护任务，确保基本农田数量与质量保护并重。

　　3.严格控制非农建设占用耕地。建设发展应积极挖掘存量用地潜力，非农业建设可以利用荒地的，不得占用耕地，可以利用劣地的，不得占用好地，尽量不占或少占耕地。到2020年，全镇新增建设占用耕地控制在1258.98 公顷以内。

　　主要思路是开源节流，既要加大补充耕地的力度，也要严格保护基本农田。比如，开源的方式有：严格执行占用耕地补偿制度；加强对农村居民点的整理；开发其他土地；积极推进农用地整理等等。节流的方式主要有：确保基本农田保护面积不减少；合理布局基本农田等。

（四）建设用地调控

　　河口镇作为河口县的中心城镇，同时又是河口县的县城所在地，因此，建设用地调控既要满足县城的发展需要，也要保障本镇的发展需求。所以，对建设用地做了大幅调整，总量上大幅增加，结构上则是增加城镇用地、交通水利用地和其他独立建设用地的数量，减少居民点和采矿用地的数量。

（五）土地生态建设与环境保护

　　优先布设国土生态屏障网络用地，努力构建资源节约型和环境友好型土地利用模式。全面推行工业企业清洁生产，大力发展循环经济。开展城市环境综合整治，加强土地资源的生态环境保护和整治加强城市生活污染治理，努力提高城市环境质量。启动环境优美乡镇创建工作，全面推动生态环境保护。

　　工业通过体制创新和技术创新，将循环经济理念纳入经济结构调整、城区改造、产业布局优化及生态建设等各项工作中，大力推行节能降耗，提高资源利用效率，减少自然资源的消耗；全面推行清洁生产，从生产和服务的源头减少污染物的产生；加强资源综合利用，最大限度地利用各种废弃物和再生资源。调整中心城镇区域功能结构，改变散乱状态，提高城镇的环境质量，为城市发展提供良好的宏观生态环境。把河口镇建成一个经济持续发展、环境洁净优美、生态良性循环的地区。

　　逐步完成公路沿线的农田林网建设，在沿线公路两侧实现林网化，推行绿色通道工程；按照田、水、路、林综合治理的原则，结合土地整理项目实施，高标准完善和抓好高产农田建设区的农田林网建设，提升林网建设标准。

　　以建设各具特色的园林城镇村庄为目标，抓好城镇村绿化工程，重点加强城郊区、绕城公路、交通干道防护林建设，构筑城郊绿色生态屏障。

　　采取切实的长效管理措施，建设良好的土地生态环境。搞好水土流失治理，加强水源保护，进一步完善农田林网，美化农田环境，形成环境宜人、风景优美的田园风光。提高地质灾害防护能力和水土流失等生态环境问题的治理能力。

（六）土地用途分区管制

　　从世界土地控制发展趋势来看，用途管制和分区管制相结合已经成为一种趋势，同时用区域规划思路编制土地利用规划已经成为新一轮规划的基本趋势。因此，制定与基础设施规划、产业布局、城镇体系规划以及生态环境相协调的土地空间管制规则势在必行。

　　按照土地利用结构相似性、用途一致性、行政界线完整性的原则，根据河口镇土地开发程度、开发潜力、资源环境状况等因素，将全镇划分为四个土地利用管制区，即允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区，分别制定各自的空间发展管制与导引策略。

　　根据河口镇土地资源条件、社会经济发展空间布局及土地利用调控措施的要求，将全镇划分为基本农田保护区、一般农地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、独立工矿区、风景旅游用地区、林业用地区及其他用地区八个土地用途区。分别制定各个土地利用用途区的空间管制规则。

　　各个土地分区的划定和管制规则的实施，将使河口镇逐步形成功能定位清晰、发展导向明确、开发秩序规范、经济发展与人口资源环境相协调的土地利用格局。

（七）村土地利用控制

　　为合理引导和控制河口镇各村的土地利用，本规划在分析镇域内各村的自然、经济社会条件、土地资源现状和利用潜力的基础上，明确土地利用的方向及有关政策，通过上下反馈和综合平衡，在不突破上级下达河口镇土地利用总体规划控制指标的前提下，本着综合协调，统筹兼顾的原则，拟订各村的土地利用总体规划控制指标。

　　根据土地利用分区的调控方向和差别化的区域土地利用政策，综合经济社会发展水平、发展趋势、资源环境条件、土地利用现状和潜力等因素，分别确定各村的农用地总量、耕地保有量、基本农田保护面积、园地、林地、建设用地总规模、城乡建设用地规模、交通水利用地等指标，强化各村行政辖区的土地利用调控职责。

　　本规划确定的各项目标和指标，纳入国民经济和社会发展规划与计划，务必严格执行。耕地保有量、基本农田保护面积等约束性指标分解下达到各村，要严格落实，不得突破，预期性指标通过经济、法律和必要的行政手段加以引导，力争实现。

　　各村要在镇级规划指导下，积极配合省、州、县和镇区域发展战略的实施，切实落实所属区域的土地利用政策，加强本行政区域范围内土地利用的统筹协调，搞好镇级规划的空间落实和用地政策的相互衔接，促进形成统筹协调的土地利用秩序。

　　积极开展城乡建设用地增减挂钩工作，创新农村土地流转模式；加强耕地保护与提质工程建设；深入整顿和规范矿产资源开发秩序，建立并完善国土资源监管长效机制等。

四、规划实施保障措施

　　按照国家有关法律法规和政策文件精神，针对河口镇上轮土地利用总体规划实施中存在的主要问题，提出了实行政府目标责任制、加强土地利用计划管理、建立规划衔接联动机制、积极推进土地使用制度改革、拓宽土地开发整理资金来源、建立土地规划管理信息系统、建立基本农田动态监测制度、实行规划公示制度、严格执行占用耕地补偿制度、严格建设用地预审制度、加大土地管理法律法规宣传力度等法律、行政、经济、技术和社会几方面的具体措施。

五、规划的协调论证和公众参与情况

（一）与相关规划的衔接协调

　　土地利用总体规划是一个综合的、整体的规划，在规划编制的过程中必须考虑到各部门的不同意见，必须做到与相关规划的衔接协调。本轮规划在编制之前就充分考虑了各部门的意见和建议，在规划编制的过程中，借鉴了相关部门相关规划的先进经验，力争做到土地利用总体规划的全面性、科学性和可行性。

1.与上级土地利用总体规划衔接

　　《河口瑶族自治县土地利用总体规划（2015-2020年）调整方案》是制定河口镇土地利用总体规划的主要依据。河口镇土地利用总体规划贯彻和落实了上级规划的有关规定，保持了指导思想、原则上的一致。服从上级规划下达的控制指标和用地要求，根据上级规划的指标进行了指标的分解，保证了上级规划的落实。

2.与交通、水利规划的协调

　　交通、水利用地是建设用地的主要方面，因此需要做好与这些部门的协调工作，合理地分配用地指标，做到集约节约用地。与交通、水利规划的协调主要体现“四定”方面，即：重点工程项目由主管部门给定，近期用地项目由主管部门确定，项目位置由主管部门划定，各项目用地面积由主管部门核定。在本轮规划中，对于交通、水利部门的用地需求进行了重点考虑，在保证重点建设项目指标到位的基础上，有条件地满足其余用地的需求。

3.与其它相关规划的协调

　　针对其它相关国民经济部门的规划，在充分尊重部门意愿的同时，合理安排用地指标，做到集约节约用地，提高土地利用效率，发挥土地在经济建设中的主导作用。

（二）公众参与

1.领导高度重视，保证科学规划

　　河口镇委、镇政府对土地利用总体规划修编工作高度重视。在规划部署启动之初，即根据国家和云南省关于开展土地利用总体规划修编工作部署的有关精神，由镇政府召开全镇各部门会议，明确规划修编的重要意义、工作任务和具体要求；在规划研究阶段，政府领导多次听取规划工作汇报，密切关注规划进展情况，对规划目标、用地空间布局、城镇、高标准基本农田建设等问题提出具体调整意见，对规划文本的修改完善起到了指导性的作用。

2.开门编制规划，聘请专业机构

　　本轮规划修编启动后，河口镇就确立了聘请专业机构进行规划编制的工作思路，在分析比较的基础上，选择了有规划修编实践经验的公司，承担河口镇规划修编工作。

3.加强部门配合，广泛收集资料

　　为保证规划的科学性和合理性，使规划更加符合河口镇实际情况，本轮规划是在广泛收集各部门、各行业相关基本资料的基础上编制的。在全镇规划修编动员大会上，成立了规划修编领导小组，相关各部门负责人为领导小组成员，同时，各部门确定了一到两名规划修编负责人员，负责协助工作专班收集相关基础资料。先后收集了各相关部门的资料，为规划修编工作打下了坚实的基础。

4.征求部门意见，确保方案合理

　　在专题研究阶段，技术协作单位为更加深刻的了解河口镇的实际情况，派技术人员进驻河口镇，与相关的部门进行沟通交流，并就一些河口镇的特殊情况进行实地调研。

　　规划文本编制阶段，规划编制人员针对研究中的一些问题相关部门进行了沟通协调，并补充文本编制的相关资料；在文本完成初稿后，由镇级对文本实施进行审查，提出修改意见，技术单位根据意见进行了修改完善，对于不一致的意见专门进行过面对面的交流和解释。